民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的基本政治制度之一，自治權(quán)是這項(xiàng)基本政治制度的核心,，各自治地方的自治民族在本行政區(qū)域內(nèi)享有廣泛的自治權(quán)利,。在這個(gè)廣泛的自治權(quán)利中,，立法權(quán)是最重要的一項(xiàng)政治權(quán)利。黨的十九大以來(lái),，習(xí)近平總書(shū)記闡述了全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略,，對(duì)立法工作提出了一系列新要求,，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)性。民族自治地方人大及其常委會(huì)要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)立法工作的重要論述精神,，切實(shí)用以指導(dǎo)地方立法實(shí)踐。
民族區(qū)域自治制度的一個(gè)重要內(nèi)容就是授予民族自治地方以自治立法權(quán),，民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本地區(qū)少數(shù)民族的文化傳統(tǒng)和地方實(shí)際,，堅(jiān)持國(guó)家法律、法規(guī)的基本原則,，制定自治條例和單行條例,，通過(guò)行使自治立法權(quán)，使民族自治地方的政府權(quán)力運(yùn)行能夠照顧到當(dāng)?shù)孛褡逄厥獾恼�,、�?jīng)濟(jì),、社會(huì)、文化,、生態(tài)需求,，從而保證各民族能夠?qū)崿F(xiàn)共同繁榮，也有利于保證法律,、法規(guī)的正確實(shí)施,。
根據(jù)憲法法律的規(guī)定，我國(guó)自治立法必須遵循國(guó)家法制統(tǒng)一原則,、體現(xiàn)民族特色原則及正確行使立法變通權(quán)原則等三大原則,，這三個(gè)原則在自治立法中各自發(fā)揮不同的指導(dǎo)作用。貫徹國(guó)家法制統(tǒng)一原則,，必須嚴(yán)格遵守法定立法權(quán)限,、法定立法內(nèi)容和法定立法程序。體現(xiàn)民族特色原則,，既是自治立法的客觀依據(jù),，同時(shí)也是自治立法的立法內(nèi)容所在。我們?cè)谇逶瓭M族自治縣的調(diào)研結(jié)果也證實(shí),，越是能體現(xiàn)民族特色,，符合本民族政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)的立法,，越是有生命力和執(zhí)行力,。《憲法》,、《民族區(qū)域自治法》,、《立法法》都規(guī)定,民族自治地方的自治條例、單行條例和變通規(guī)定都可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),變通法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī)以及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議,、決定、命令和指示,。
縱觀我國(guó)民族自治地方的在立法實(shí)踐,，自治立法權(quán)行使?fàn)顩r并不理想，自治立法的數(shù)量質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求,，特別是在立法協(xié)調(diào),、突出特色、立法步伐等方面,，還有較大差距,。一是立法內(nèi)容原則性、“口號(hào)式”的規(guī)定較多,，法律規(guī)范的可操作性不強(qiáng)夠,；制裁方式以行政方式為主，命令控制型行政手段的運(yùn)用比例大大高于經(jīng)濟(jì)和其他手段,；立法沒(méi)有完全立足本地區(qū)實(shí)際,，本地區(qū)特色和民族特色突出不夠；盲目追求體系上的大而全,。二是起草人員法學(xué)理論素養(yǎng),、立法技術(shù)水平有限，立法質(zhì)量難以保證,，無(wú)法從制度上克服“立法部門(mén)化,，部門(mén)法制化，法制利益化”的傾向,。三是法案到代表手中的時(shí)間短,，無(wú)法保證代表充分了解和熟悉法案的必要性、可行性,、具體條文及其合理性,、合法性和科學(xué)性等規(guī)定，無(wú)法提出針對(duì)性強(qiáng)的修改意見(jiàn),。尤其是縣級(jí)(包括自治旗縣)人代會(huì)會(huì)期3天左右，時(shí)間緊,、任務(wù)重,，審議法規(guī)案的時(shí)間很倉(cāng)促，無(wú)法保證質(zhì)量,。
自治立法權(quán)得不到充分實(shí)現(xiàn),，自然就不能取得較好的立法成果，進(jìn)而也會(huì)影響民族自治地方自治權(quán)的行使，使得國(guó)家民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性得不到很好的發(fā)揮和凸顯,。因此,，本文以制定自治條例和單行條例程序的角度進(jìn)行分析探討，提出提高民族自治立法質(zhì)量建議,。
一,、充分論證立法選題立項(xiàng)
我們既要重視人大在起草、審查,、審議過(guò)程中的主導(dǎo)作用,，也要重視人大在立法立項(xiàng)、選擇立法項(xiàng)目,、明確立法標(biāo)準(zhǔn)等方面的主導(dǎo)作用,。
拓展立法選題征集渠道。民族自治地方要發(fā)揮選題主動(dòng)性,，就要在拓寬選題渠道上下工夫,，注意廣泛收集立法題目。人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)注重在日常的執(zhí)法檢查,、工作監(jiān)督,、立法后評(píng)估等工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并結(jié)合代表議案建議,、常委會(huì)組成人員意見(jiàn)與立法選題有機(jī)結(jié)合,，提出立法建議。建立公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議的反饋和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,，注重通過(guò)信訪,、媒體等渠道，掌握社會(huì)立法需求,。清原滿族自治縣組織代表視察生態(tài)保護(hù)工作情況時(shí),，發(fā)現(xiàn)環(huán)保意識(shí)欠缺，植被破壞問(wèn)題較多,，縣人大選定了《清原滿族自治縣森林資源保護(hù)管理?xiàng)l例》為立法項(xiàng)目,。該條例施行后，環(huán)保意識(shí)得到較大提升,，亂砍濫伐林木案件由98件降到3件,，效果明顯。
豐富立法選題的種類,。要善于從創(chuàng)新社會(huì)管理角度尋求立法項(xiàng)目,，從關(guān)系民生的地方事務(wù)中選擇立法項(xiàng)目，從重要政策和重大事件中尋求立法項(xiàng)目,。特別是對(duì)于不在政府申報(bào)項(xiàng)目范圍內(nèi)的立法項(xiàng)目建議,，民放自治地方人大應(yīng)當(dāng)認(rèn)真梳理分析。對(duì)人大代表或者公眾反映意見(jiàn)集中、亟待立法予以解決的問(wèn)題,，可要求政府相關(guān)部門(mén)及時(shí)做好前期調(diào)研工作,，一旦條件成熟，即可列入計(jì)劃,。比如,，旅游業(yè)主體無(wú)照經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng),、履約不到位,、服務(wù)質(zhì)量不高問(wèn)題較多。對(duì)此,，縣人大常委會(huì)選定《清原滿族自治縣紅河峽谷漂流管理?xiàng)l例》為立法項(xiàng)目,。
建立立法選題的立項(xiàng)制度和論證制度。由政府部門(mén)提供立法項(xiàng)目,，部門(mén)利益傾向不可避免,，在一定程度上影響了立法的公正性、權(quán)威性和公信力,。而由其他渠道提出的立法建議,，有的也反映了立法需求。因此,，要制定和完善立法立項(xiàng)制度和論證制度,。同時(shí)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)立法的必要性和可行性進(jìn)行論證,，確認(rèn)立法需求的真實(shí)性和急緩程度,，關(guān)系本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大決策的項(xiàng)目?jī)?yōu)先，關(guān)系人民群眾切身利益的項(xiàng)目?jī)?yōu)先,，立法條件成熟的項(xiàng)目?jī)?yōu)先,。
二、重視立法前評(píng)估
有效的立法前評(píng)估,，可以從源頭防止不良之法出臺(tái),，增強(qiáng)立法的前瞻性、科學(xué)性和可行性,。
立法項(xiàng)目的必要性,。立法前評(píng)估作為啟動(dòng)立法程序的基礎(chǔ)和前提，是權(quán)衡立法項(xiàng)目利弊的關(guān)鍵,。但是,，目前對(duì)所有立法項(xiàng)目進(jìn)行立法前評(píng)估是不成熟、不現(xiàn)實(shí)的,。鑒于立法資源稀缺和起草時(shí)間有限的實(shí)際，要根據(jù)法案所針對(duì)的社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重程度，確定起草法案的優(yōu)先順序,。要衡量各法規(guī)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本效益,，將可能取得最大凈社會(huì)效益的立法項(xiàng)目排在首位。
立法項(xiàng)目的可行性,。判斷是否合法,、是否協(xié)調(diào)，要將其置于一個(gè)具體的法律體系中,，既要保證上位法和下位法之間的合法性,，比如行政執(zhí)法問(wèn)題，也要保證同位法之間的協(xié)調(diào)性,，地方立法規(guī)定的制度應(yīng)當(dāng)與其他同位法不存在沖突,。如，清原滿族自治縣自治條例1995年施行,，隨著《遼寧省實(shí)施<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>辦法》出臺(tái),，有些規(guī)定已不適應(yīng)新的情況。于是,，2010年12月,，縣人大對(duì)《清原滿族自治縣自治條例》進(jìn)行修訂。
立法前評(píng)估程序,。啟動(dòng)評(píng)估的主體應(yīng)當(dāng)是人大及其常委會(huì),。政府相關(guān)部門(mén)在接到評(píng)估要求后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行自查工作,，并將自評(píng)報(bào)告按時(shí)報(bào)送人大及其常委會(huì),。實(shí)施可分三個(gè)步驟：（1）評(píng)估主體組織或者委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行定量評(píng)估分析；（2）在量化評(píng)估分析的基礎(chǔ)上對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)作出重點(diǎn)和整體的定性分析,；（3）綜合以上定量分析和定性分析,，形成評(píng)審意見(jiàn)和評(píng)估報(bào)告。
三,、強(qiáng)化立法審議
制定自治條例和單行條例的整個(gè)過(guò)程中,，集體審議是立法程序的核心環(huán)節(jié)，是民主立法的集中體現(xiàn),，也是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵所在,。
一是提高每個(gè)環(huán)節(jié)的審議質(zhì)量,。要堅(jiān)持初審,、一審、二審或以上審次機(jī)制,。從民族自治地方人大立法實(shí)踐情況看,，審次分工不清晰在一定程度影響了審議質(zhì)量和立法效率,，有必要明確各審次的側(cè)重點(diǎn)。要提高初審報(bào)告的質(zhì)量,，點(diǎn)明法規(guī)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),，表明評(píng)價(jià)意見(jiàn)，為提高審議質(zhì)量奠定基礎(chǔ),。一審側(cè)重于對(duì)立法的必要性,、可行性進(jìn)行全面審議，讓所有組成人員都有充分時(shí)間發(fā)表意見(jiàn),；二審針對(duì)一審反映的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)審議,，側(cè)重于對(duì)立法的合法性發(fā)表意見(jiàn)。二是實(shí)行條款單獨(dú)表決,。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出,，法律草案重要條款可以單獨(dú)表決。立法經(jīng)過(guò)若干次的征求意見(jiàn),，多次的審議和修改,，絕大多數(shù)人的意見(jiàn)都會(huì)趨于一致。但是,，總可能在幾個(gè)問(wèn)題上意見(jiàn)不一致,，想讓所有人都贊成所有條款幾乎不可能。在表決時(shí),，必然會(huì)遇到一個(gè)問(wèn)題：對(duì)99%條款都是贊成的,，只對(duì)其中一個(gè)條款不贊成，是贊成呢,，還是反對(duì),？現(xiàn)在采取“單獨(dú)表決法”，不急于采取“一攬子表決法”,，或者是在單獨(dú)表決之后再進(jìn)行一攬子表決,，就能解決這個(gè)矛盾�,！皢为�(dú)表決”既能保證民主權(quán)利的行使,，又能促進(jìn)立法程序的順利推進(jìn)，具有雙重積極意義,。三是實(shí)行審議實(shí)況視頻直播或文字直播常態(tài)化,。有些民族自治地方人大在這方面已開(kāi)展了探索，限于電視轉(zhuǎn)播或錄播平臺(tái)有限,，無(wú)法常態(tài)化,。人大應(yīng)當(dāng)選擇社會(huì)廣泛關(guān)注、同廣大市民切身利益密切相關(guān)的立法項(xiàng)目,，利用網(wǎng)絡(luò),、微信等方式,，實(shí)施視頻直播或文字直播，這對(duì)提高審議質(zhì)量有大大的幫助,。
四,、加強(qiáng)立法后評(píng)估
立法后評(píng)估，說(shuō)到底是積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,，更好地發(fā)揮立法在表達(dá)、平衡,、調(diào)整社會(huì)利益方面的積極作用,。誰(shuí)評(píng)估。現(xiàn)在各地的評(píng)估主體各具特色,，差別較大,，但多數(shù)的立法后評(píng)估主體是以人大為主導(dǎo)的，其優(yōu)勢(shì)在于權(quán)威性強(qiáng),，掌握的立法資源,、社會(huì)資源豐富，但這屬于立法后的自我評(píng)估,，自我監(jiān)督,。應(yīng)建立以立法部門(mén)評(píng)估為主，相關(guān)部門(mén)配合為輔,，廣泛引入社會(huì)力量共同參與的評(píng)估主體模式,，將內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的多元化,。評(píng)估誰(shuí),。所有的自治條例和單行條例都可以成為評(píng)估對(duì)象，但立法后評(píng)估需要大量的時(shí)間,、人力和財(cái)力,，不加選擇的評(píng)估意義不大。選擇評(píng)估對(duì)象時(shí),，既要考慮立法工作的現(xiàn)實(shí)需要,，又要考慮開(kāi)展立法后評(píng)估工作的基礎(chǔ)；既要考慮社會(huì)關(guān)注的程度,，又要考慮評(píng)估工作對(duì)執(zhí)法工作產(chǎn)生的影響,。通常來(lái)講，條例在其頒布的三年后應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行立法后評(píng)估,，并且遵循一定的先后順序,。評(píng)估結(jié)果運(yùn)用。立法后評(píng)估一定要與法規(guī)的清理,、修改和廢止相結(jié)合,，使之成為立法活動(dòng)的延伸及條例制定與修改的橋梁,，可以為法規(guī)的修改、廢止提供重要依據(jù),。
