改革開放以來，民營經(jīng)濟成為我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部份，也是市場經(jīng)濟的重要主體。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，民營經(jīng)濟的發(fā)展必須在法治的軌道上前行。當(dāng)前，促進民營經(jīng)濟發(fā)展，不僅要有短期的政策優(yōu)惠，更要提供長期穩(wěn)定的激勵制度供給，即立法。堅持以良法促發(fā)展、保善治，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，才能更加有效地促進民營經(jīng)濟可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。本文就如何通過地方立法為民營經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)航護航，談?wù)劥譁\的看法。
一、民營經(jīng)濟需要在法治的軌道上前行
發(fā)展民營經(jīng)濟，是憲法確定的一項基本經(jīng)濟制度。改革開放后，我國逐漸出現(xiàn)個體和私營經(jīng)濟，1982年修改后的憲法第11條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充”。 1988年4月通過的憲法修正案，對原第11條補充規(guī)定了“私營經(jīng)濟”，國家允許它在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展，認為它也是社會主義公有制經(jīng)濟的“補充”。 1999年3月的憲法修正案，對于個體、私營經(jīng)濟規(guī)定，同過去有明顯不同。新憲法第16條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍的個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟，是社會主義市場經(jīng)濟重要組成部分”。“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟的合法權(quán)利和利益。國家對個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟實行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”明確了民營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟形式的法律地位。
支持民營經(jīng)濟發(fā)展是我們黨長期堅持、一以貫之的重大方針政策。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，堅持基本經(jīng)濟制度，堅持“兩個毫不動搖”。在2018年11月召開的民營企業(yè)座談會上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，充分肯定我國民營經(jīng)濟的重要地位和作用，深刻分析民營經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出問題，并提出六個方面的舉措。習(xí)近平總書記的講話科學(xué)回答了新時代要不要民營經(jīng)濟、要什么樣的民營經(jīng)濟、怎樣發(fā)展壯大民營經(jīng)濟等重大問題，再次宣示了黨中央對支持民營經(jīng)濟發(fā)展的鮮明態(tài)度和堅定決心，為我們做好新時代民營經(jīng)濟工作提供了科學(xué)指導(dǎo)和根本遵循。
黨在十八大報告中，中央提出經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展理念。習(xí)近平總書記指出，貫徹新發(fā)展理念，實現(xiàn)經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持以法治為引領(lǐng)。這一重要論述深刻闡明法治和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，即：高質(zhì)量發(fā)展，必須在法治的軌道上前行。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中，法治大有可為，并且必須有更大作為。 立法是法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，對經(jīng)濟發(fā)展起到重要引領(lǐng)、促進和保障作用。民營經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟的重要主體，與其它經(jīng)濟體一樣，需要在法治的軌道上健康發(fā)展，堅持依法促進、提供法治保障，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，地方立法要根據(jù)民營經(jīng)濟發(fā)展需要，不斷提供新的、科學(xué)的制度安排，使民營經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展于法有據(jù)，依法促進，并提供法治保障，以此引領(lǐng)和促進民營經(jīng)濟可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。
二、民營經(jīng)濟現(xiàn)狀亟需立法促進和保障
一般而言，民營經(jīng)濟競爭和創(chuàng)新意識較強，企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)營相對靈活，可以在市場經(jīng)濟中進退自如，在活躍市場經(jīng)濟，完善市場機制，擴大產(chǎn)品出口，提升科技創(chuàng)新能力、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，以及在創(chuàng)造就業(yè)崗位，擴大就業(yè)，保障和改善民生方面，起著不可忽視的作用，與大型國企既是競爭也是互補關(guān)系。民營經(jīng)濟的優(yōu)點，反觀，也是短板。由于民營企業(yè)普遍規(guī)模較小，在激烈的市場競爭中，民營企業(yè)往往處于劣勢，是競爭中的弱者，當(dāng)市場環(huán)境一旦發(fā)生變化時，受的沖擊和威脅更大，不僅在資金、信息的取得及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品升級和技術(shù)創(chuàng)新等方面處于劣勢，而且還經(jīng)常受到國有大企業(yè)的排擠與打擊。從實際情況來看，國有企業(yè)在我國經(jīng)濟政策和法治環(huán)境上要好于民營經(jīng)濟。民營經(jīng)濟在市場經(jīng)濟中，在企業(yè)設(shè)立、企業(yè)治理、人力資源管理、企業(yè)融資、合同簽訂與履行、產(chǎn)權(quán)保護、行政管理等方面，存在諸多法律風(fēng)險，這些法律風(fēng)險的存在，有民營經(jīng)濟自身的原因，但更主要原因是民營經(jīng)濟的法律不健全，也說明民營經(jīng)濟發(fā)展的營商環(huán)境不優(yōu)。在中央全面依法治國委員會第二次會議上，習(xí)近平強調(diào)“法治，是最好的營商環(huán)境”。優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I商環(huán)境，必須打造法治化的營商環(huán)境。建立完善的民營經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境，一方面加強民營經(jīng)濟經(jīng)營者的法律風(fēng)險防范意識，增加法律風(fēng)險方面的投入，建立規(guī)范的企業(yè)內(nèi)部管理制度，建立法律風(fēng)險評估和預(yù)警機制等，從企業(yè)內(nèi)部規(guī)范管理規(guī)避法律風(fēng)險；另一方面，政府應(yīng)進一步加強依法行政，不斷減輕企業(yè)稅費負擔(dān)，提供更加便捷的政務(wù)服務(wù)，提高服務(wù)水平和質(zhì)量，幫助民營經(jīng)濟拓寬融資渠道，充分發(fā)揮能動的司法作用，提供公平正義、周到細致的司法服務(wù)，確保民營經(jīng)濟在訴訟程序適用和實體處理結(jié)果上受到公平對待，營造公平競爭、誠實信用、健康有序的市場經(jīng)濟環(huán)境，只有完善的法治環(huán)境，促進民營經(jīng)濟可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。
從政策促進到立法促進，是民營經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。一段時間以來，各地黨委政府紛紛出臺促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，有力地促進了當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟的發(fā)展。但政策不同于法規(guī)，一是政策出臺比較靈活，程序簡單，并且在實施的過程中缺少法的剛性約束力和法律效力，有較大的自由裁量空間；二是政策更多的是頂層設(shè)計，自上向下傳遞，民營經(jīng)濟只能被動接受,民營經(jīng)濟沒有足夠的參與機會與意見反饋渠道，缺少立法的民主程序和民意基礎(chǔ);三是促進政策是政府單向權(quán)力行使,缺少責(zé)任約束機制，沒有客觀公正的檢驗與衡量標(biāo)準(zhǔn)，難以保證政策實施效果。因此，政策向法律轉(zhuǎn)化是必要的，只有建立并完善促進民營經(jīng)濟發(fā)展的法治體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，發(fā)揮立法在促進民營經(jīng)濟發(fā)展中的固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，才能為民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定、長效的制度環(huán)境和法治環(huán)境。
三、民營經(jīng)濟立法重心應(yīng)是促進和保障
民營經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟主體，促進民營經(jīng)濟發(fā)展的立法，必須體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律、符合市場經(jīng)濟要求。要對法律賦予民營企業(yè)各項權(quán)利，特別是不可侵犯的財產(chǎn)權(quán)、公平競爭權(quán)和發(fā)展權(quán)的確認和保障。
一是依法規(guī)范負責(zé)民營經(jīng)濟發(fā)展的職能部門。從目前情況看，多數(shù)地區(qū)沒有明確的民營經(jīng)濟管理職能部門，民營經(jīng)濟發(fā)展處于“無政府狀態(tài)”，自由發(fā)展，缺乏政府的引導(dǎo)、規(guī)范和管理，民營經(jīng)濟訴求無門，成為民營經(jīng)濟發(fā)展無序、問題較多、環(huán)境不優(yōu)的主要原因。地方立法應(yīng)明確規(guī)范負責(zé)民營經(jīng)濟工作的政府部門，加強對民營經(jīng)濟進行綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)，明確民營經(jīng)濟法規(guī)政策貫徹落實的責(zé)任主體，保障法規(guī)政策的有效實施。
二是依法規(guī)范財稅支持政策。財稅政策是促進民營經(jīng)濟發(fā)展的主要措施和重要手段，民營經(jīng)濟立法應(yīng)進一步明確財稅支持政策，將實行成熟的財稅政策上升為法律，同時明確財稅支持政策的使用方向、使用原則、市場化運作辦法等。
三是規(guī)范改善融資促進的相關(guān)措施。民營經(jīng)濟促進立法應(yīng)鼓勵金融機構(gòu)服務(wù)民營經(jīng)濟，充分發(fā)揮金融機構(gòu)服務(wù)實體經(jīng)濟的功能，高效、公平地服務(wù)民營經(jīng)濟；國有大型商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低民營經(jīng)濟融資門檻，為民營經(jīng)濟提供更多的金融服務(wù)；地區(qū)性中小銀行應(yīng)當(dāng)積極為其所在地的民營經(jīng)濟提供金融服務(wù)。鼓勵各類金融機構(gòu)開發(fā)和提供適合民營經(jīng)濟特點的金融產(chǎn)品和服務(wù)。此外，地方立法還應(yīng)規(guī)定地方政府應(yīng)對民營經(jīng)濟提供政策性信用擔(dān)保體系建設(shè)，鼓勵各類擔(dān)保機構(gòu)為民營經(jīng)濟融資提供信用擔(dān)保服務(wù)。
四是規(guī)范鼓勵人才科技創(chuàng)新保障政策。高級管理、技術(shù)人才是民營經(jīng)濟發(fā)展稀缺的要素。如何為民營經(jīng)濟提供高素質(zhì)的人才是地方民營經(jīng)濟立法的重要任務(wù)。立法應(yīng)規(guī)范民營經(jīng)濟人才保障的內(nèi)容，提供技術(shù)管理方面的培訓(xùn)制度，建立民營經(jīng)濟人力資源管理系統(tǒng)，立法完善技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)政策，尤其是技術(shù)發(fā)明、技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)推廣，以及政府支持民營經(jīng)濟技術(shù)創(chuàng)新、對項目研究開發(fā)與技術(shù)創(chuàng)新活動的支持等方面的規(guī)定。
五是依法保護民營經(jīng)濟合法權(quán)益。實踐中，民營經(jīng)濟合法權(quán)益時常被侵害，得不到有效的保護，加強對民營合法權(quán)益保護的呼聲和要求一直很高，為此，地方民營經(jīng)濟立法應(yīng)設(shè)立加強民營經(jīng)濟“權(quán)益保護”內(nèi)容，規(guī)定保護民營經(jīng)濟各類產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，如設(shè)立拖欠貨款及時解決條款、規(guī)定國家機關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得違約拖欠民營企業(yè)的貨物、工程、服務(wù)款項等。將合法的涉及民營經(jīng)濟的收費、監(jiān)督檢查、罰款等相關(guān)政策上升為法律規(guī)范。
六是依法規(guī)范監(jiān)督檢查。這里的監(jiān)督檢查，是指對民營經(jīng)濟服務(wù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)不利、失職行為的監(jiān)督檢查。為了加強法律法規(guī)執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，保障法律法規(guī)的有效實施，依法規(guī)范民營經(jīng)濟管理部門和工作人員的服務(wù)行為。明確規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)定期開展對民營經(jīng)濟促進工作情況的監(jiān)督檢查，對有關(guān)項目資金、民營經(jīng)濟發(fā)展基金管理和使用情況的評估和監(jiān)督作出規(guī)定。對強制或者變相強制民營經(jīng)濟參加考核、評比、表彰、培訓(xùn)等活動的行為以及違法對向民營經(jīng)濟的收費、罰款、攤派財物等行為的查處作出相關(guān)規(guī)定。
四、地方民營經(jīng)濟立法必須是高質(zhì)量的
習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào)，發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量，要以立法高質(zhì)量保障和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。民營經(jīng)濟在法治化的市場經(jīng)濟條件下高質(zhì)量發(fā)展，高質(zhì)量的立法是前提和基礎(chǔ)。
（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保正確政治方向。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是我們一切工作的行動指南。加強新時代地方立法工作，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略和中央立法決策，始終堅持正確政治方向，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程和各方面。支持民營經(jīng)濟發(fā)展和振興東北是黨中央確定的重大國家戰(zhàn)略，落實黨的重大戰(zhàn)略，發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和促進作用，必須始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不動搖，不斷提高立法質(zhì)量和效率。把牢立法方向、明確立法思路、完善法規(guī)制度，把習(xí)近平總書記提出的一系列新理念新戰(zhàn)略新要求進一步細化、實化、具體化，真正把智慧和力量凝聚到貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想上來，凝聚到全面振興全方位振興上來，凝聚到民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展上來。
（二）針對問題立法，通過立法解決問題。在新的起點上實現(xiàn)經(jīng)濟社會更快更好的發(fā)展，高質(zhì)量實現(xiàn)振興目標(biāo)，要針對問題立法，立法解決實際問題，突出民營經(jīng)濟地方立法需求的新變化、新特征、新標(biāo)準(zhǔn)，強化立法項目科學(xué)性、準(zhǔn)確性，要突出重點、解決難點、關(guān)注熱點。圍繞能牽動民營經(jīng)濟發(fā)展的一些重大問題，通過民營經(jīng)濟立法，消除那些影響民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的深層次問題與矛盾，維護民營經(jīng)濟最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益，堅決防止各種損害民營經(jīng)濟發(fā)展的違法違紀(jì)行為。
（三）堅持責(zé)權(quán)統(tǒng)一，打造公平發(fā)展環(huán)境。民營經(jīng)濟是重要的市場主體，應(yīng)有與其它主體平等的權(quán)利、公平的發(fā)展環(huán)境。在民營經(jīng)濟地方立法中，要改變以往比較注重公共權(quán)力的強化和公民法人義務(wù)的履行，而在防止權(quán)力濫用和落實公民法人權(quán)利方面著力還不夠的問題，防止出現(xiàn)執(zhí)法部門權(quán)力大、責(zé)任小，處罰多、服務(wù)少。為此，在促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法上，要實現(xiàn)由義務(wù)型立法向權(quán)利型立法的轉(zhuǎn)變，由管理型立法向服務(wù)型立法的轉(zhuǎn)變。政府要合理定位，不能缺位，不能越位，更不能錯位。地方立法既要賦予政府機關(guān)必要的權(quán)力，確保政府在創(chuàng)造平等的市場競爭環(huán)境、協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展、完善分配制度和社會保障等領(lǐng)域充分發(fā)揮其公共管理職能，又要強化對公共權(quán)力的制約，增強公共服務(wù)職能。只有遵循這樣的立法準(zhǔn)則，地方民營經(jīng)濟立法才能夠建立起公正合理、設(shè)置科學(xué)、程序嚴格、制約有效的權(quán)力運行機制，才能運用法律層面的制度創(chuàng)新，促進政府職能轉(zhuǎn)變，為民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供更加便捷的公共服務(wù)，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，防止部門權(quán)力利益化，部門利益通過所謂的地方立法而固化。
（四）維護法制統(tǒng)一，堅持不抵觸有特色。地方立法，必須維護國家法制的統(tǒng)一，不能與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸。促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法，雖然沒有單行的、專門的民營經(jīng)濟促進法等上位法，但并不意味促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法不受維護法制統(tǒng)一原則底線的約束，促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法所規(guī)范的內(nèi)容不能與相關(guān)的法律法規(guī)相抵觸。如關(guān)于融資方面的促進措施，不能與國家有關(guān)融資方面的法律法規(guī)相抵觸，關(guān)于保護民營經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，不能與國家相關(guān)的物權(quán)法、知識產(chǎn)權(quán)法、專利法等法律法規(guī)相抵觸等。同時地方立法還要突出地方特色這一立法特征，充分反映地方民營經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求，著力解決本地區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)展中的現(xiàn)實問題和焦點問題。在形式上，不盲目追求法規(guī)的“穿衣戴帽”、體例完整，可以采取“小切口”立法，需要什么就規(guī)定什么，需要幾條就規(guī)定幾條，該具體的要具體，該細化的要細化。
（五）實行開門立法，堅持民主立法原則。促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法，系統(tǒng)性、專業(yè)性很強，同時更是一項政治性很強的工作。既要充分發(fā)揮立法工作者、專家學(xué)者、司法人員和行政執(zhí)法人員等專業(yè)人員的作用，更要體現(xiàn)民意、符合民心，走群眾路線，實行民主立法、開門立法，讓人民群眾對促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法活動，有廣泛參與渠道，充分反映人民群眾的利益和意志。在立項、起草、論證、提請和審議等各個環(huán)節(jié)要采取不同的公開方式，全程公開。在公開過程中，要注意公開的對象和范圍的代表性和廣泛性，既聽取專業(yè)人員的意見，又注意聽取管理相對人和廣大群眾的意見，要問需于民、問策于民、問效于民，做到體察民情，反映民意，集中民智，維護民益，以此提高地方立法的針對性。
（六）制定配套文件，確保法規(guī)貫徹實施。促進民營經(jīng)濟的地方立法，以地方立法的形式規(guī)定了民營經(jīng)濟的權(quán)利，和扶持民營經(jīng)濟發(fā)展的制度措施，為全面推進民營經(jīng)濟發(fā)展奠定了法治基礎(chǔ)，但其中許多問題或措施仍有待進一步作出具體化的規(guī)定，如民營經(jīng)濟發(fā)展基金的設(shè)立和使用管理、民營經(jīng)濟信用擔(dān)保管理、以及特定民營經(jīng)濟稅收優(yōu)惠、融資辦法等，需要有具體化的細則，要及時制定配套的實施辦法。因此，應(yīng)以促進民營經(jīng)濟發(fā)展地方性法規(guī)為依據(jù)，盡快制定配套的辦法或細則，把促進民營經(jīng)濟發(fā)展地方性法規(guī)確定的各項制度、措施落到實處，使之形成一個科學(xué)、完備、有序的體系。
振興大業(yè)，使命艱巨。民營經(jīng)濟將是振興發(fā)展的生力軍和主力軍，地方立法不可作壁上觀。應(yīng)加快地方立法，助力營造民營經(jīng)濟發(fā)展的法治化營商環(huán)境，促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量快速發(fā)展，打造民營經(jīng)濟“航母群”，在遼寧振興發(fā)展的大潮中，在高質(zhì)量立法的領(lǐng)航護航下，激流勇進，行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)全面振興、全方位振興。（郭兆森）
