改革開放以來,，民營經(jīng)濟成為我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部份，也是市場經(jīng)濟的重要主體,。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟,，民營經(jīng)濟的發(fā)展必須在法治的軌道上前行。當前,，促進民營經(jīng)濟發(fā)展,，不僅要有短期的政策優(yōu)惠,，更要提供長期穩(wěn)定的激勵制度供給，即立法,。堅持以良法促發(fā)展,、保善治，發(fā)揮立法的引領和推動作用,，才能更加有效地促進民營經(jīng)濟可持續(xù),、高質(zhì)量發(fā)展。本文就如何通過地方立法為民營經(jīng)濟發(fā)展領航護航,，談談粗淺的看法,。
一、民營經(jīng)濟需要在法治的軌道上前行
發(fā)展民營經(jīng)濟,，是憲法確定的一項基本經(jīng)濟制度,。改革開放后，我國逐漸出現(xiàn)個體和私營經(jīng)濟,，1982年修改后的憲法第11條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充”,。 1988年4月通過的憲法修正案，對原第11條補充規(guī)定了“私營經(jīng)濟”,，國家允許它在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展,，認為它也是社會主義公有制經(jīng)濟的“補充”。 1999年3月的憲法修正案,，對于個體,、私營經(jīng)濟規(guī)定，同過去有明顯不同,。新憲法第16條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍的個體經(jīng)濟,、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟，是社會主義市場經(jīng)濟重要組成部分”,。“國家保護個體經(jīng)濟,、私營經(jīng)濟的合法權利和利益。國家對個體經(jīng)濟,、私營經(jīng)濟實行引導,、監(jiān)督和管理。”明確了民營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟形式的法律地位,。
支持民營經(jīng)濟發(fā)展是我們黨長期堅持,、一以貫之的重大方針政策。特別是黨的十八大以來,，習近平總書記多次強調(diào),，堅持基本經(jīng)濟制度，堅持“兩個毫不動搖”,。在2018年11月召開的民營企業(yè)座談會上,，習近平總書記發(fā)表重要講話,，充分肯定我國民營經(jīng)濟的重要地位和作用，深刻分析民營經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出問題,，并提出六個方面的舉措,。習近平總書記的講話科學回答了新時代要不要民營經(jīng)濟、要什么樣的民營經(jīng)濟,、怎樣發(fā)展壯大民營經(jīng)濟等重大問題,，再次宣示了黨中央對支持民營經(jīng)濟發(fā)展的鮮明態(tài)度和堅定決心，為我們做好新時代民營經(jīng)濟工作提供了科學指導和根本遵循,。
黨在十八大報告中,，中央提出經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展理念,。習近平總書記指出,，貫徹新發(fā)展理念，實現(xiàn)經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,，必須堅持以法治為引領,。這一重要論述深刻闡明法治和高質(zhì)量發(fā)展的關系，即：高質(zhì)量發(fā)展,，必須在法治的軌道上前行,。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中，法治大有可為,，并且必須有更大作為,。 立法是法治建設的前提和基礎，對經(jīng)濟發(fā)展起到重要引領,、促進和保障作用,。民營經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟的重要主體，與其它經(jīng)濟體一樣,，需要在法治的軌道上健康發(fā)展,，堅持依法促進、提供法治保障,，發(fā)揮立法的引領和推動作用,，地方立法要根據(jù)民營經(jīng)濟發(fā)展需要，不斷提供新的,、科學的制度安排,，使民營經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展于法有據(jù)，依法促進,，并提供法治保障,，以此引領和促進民營經(jīng)濟可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展,。
二,、民營經(jīng)濟現(xiàn)狀亟需立法促進和保障
一般而言,，民營經(jīng)濟競爭和創(chuàng)新意識較強，企業(yè)規(guī)模小,，經(jīng)營相對靈活,，可以在市場經(jīng)濟中進退自如，在活躍市場經(jīng)濟,，完善市場機制,，擴大產(chǎn)品出口，提升科技創(chuàng)新能力,、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面,，以及在創(chuàng)造就業(yè)崗位，擴大就業(yè),，保障和改善民生方面,，起著不可忽視的作用，與大型國企既是競爭也是互補關系,。民營經(jīng)濟的優(yōu)點,，反觀，也是短板,。由于民營企業(yè)普遍規(guī)模較小,，在激烈的市場競爭中，民營企業(yè)往往處于劣勢,，是競爭中的弱者,，當市場環(huán)境一旦發(fā)生變化時，受的沖擊和威脅更大,，不僅在資金,、信息的取得及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品升級和技術創(chuàng)新等方面處于劣勢,，而且還經(jīng)常受到國有大企業(yè)的排擠與打擊,。從實際情況來看，國有企業(yè)在我國經(jīng)濟政策和法治環(huán)境上要好于民營經(jīng)濟,。民營經(jīng)濟在市場經(jīng)濟中,，在企業(yè)設立、企業(yè)治理,、人力資源管理,、企業(yè)融資、合同簽訂與履行,、產(chǎn)權保護,、行政管理等方面，存在諸多法律風險,，這些法律風險的存在,，有民營經(jīng)濟自身的原因,，但更主要原因是民營經(jīng)濟的法律不健全，也說明民營經(jīng)濟發(fā)展的營商環(huán)境不優(yōu),。在中央全面依法治國委員會第二次會議上,，習近平強調(diào)“法治，是最好的營商環(huán)境”,。優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展營商環(huán)境,，必須打造法治化的營商環(huán)境。建立完善的民營經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境,，一方面加強民營經(jīng)濟經(jīng)營者的法律風險防范意識,，增加法律風險方面的投入，建立規(guī)范的企業(yè)內(nèi)部管理制度,，建立法律風險評估和預警機制等,，從企業(yè)內(nèi)部規(guī)范管理規(guī)避法律風險；另一方面,，政府應進一步加強依法行政,，不斷減輕企業(yè)稅費負擔,，提供更加便捷的政務服務,，提高服務水平和質(zhì)量，幫助民營經(jīng)濟拓寬融資渠道,，充分發(fā)揮能動的司法作用,，提供公平正義、周到細致的司法服務,，確保民營經(jīng)濟在訴訟程序適用和實體處理結(jié)果上受到公平對待,，營造公平競爭、誠實信用,、健康有序的市場經(jīng)濟環(huán)境,，只有完善的法治環(huán)境，促進民營經(jīng)濟可持續(xù),、高質(zhì)量發(fā)展,。
從政策促進到立法促進，是民營經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路,。一段時間以來,，各地黨委政府紛紛出臺促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，有力地促進了當?shù)孛駹I經(jīng)濟的發(fā)展,。但政策不同于法規(guī),，一是政策出臺比較靈活，程序簡單,，并且在實施的過程中缺少法的剛性約束力和法律效力,，有較大的自由裁量空間,；二是政策更多的是頂層設計，自上向下傳遞,，民營經(jīng)濟只能被動接受,民營經(jīng)濟沒有足夠的參與機會與意見反饋渠道,，缺少立法的民主程序和民意基礎;三是促進政策是政府單向權力行使,缺少責任約束機制，沒有客觀公正的檢驗與衡量標準,，難以保證政策實施效果,。因此，政策向法律轉(zhuǎn)化是必要的,，只有建立并完善促進民營經(jīng)濟發(fā)展的法治體系,，發(fā)揮立法的引領和推動作用，發(fā)揮立法在促進民營經(jīng)濟發(fā)展中的固根本,、穩(wěn)預期,、利長遠的保障作用，才能為民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定,、長效的制度環(huán)境和法治環(huán)境,。
三、民營經(jīng)濟立法重心應是促進和保障
民營經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟主體,，促進民營經(jīng)濟發(fā)展的立法,，必須體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律、符合市場經(jīng)濟要求,。要對法律賦予民營企業(yè)各項權利,，特別是不可侵犯的財產(chǎn)權、公平競爭權和發(fā)展權的確認和保障,。
一是依法規(guī)范負責民營經(jīng)濟發(fā)展的職能部門,。從目前情況看，多數(shù)地區(qū)沒有明確的民營經(jīng)濟管理職能部門,，民營經(jīng)濟發(fā)展處于“無政府狀態(tài)”,，自由發(fā)展，缺乏政府的引導,、規(guī)范和管理,，民營經(jīng)濟訴求無門，成為民營經(jīng)濟發(fā)展無序,、問題較多,、環(huán)境不優(yōu)的主要原因。地方立法應明確規(guī)范負責民營經(jīng)濟工作的政府部門,，加強對民營經(jīng)濟進行綜合協(xié)調(diào),、指導和服務，明確民營經(jīng)濟法規(guī)政策貫徹落實的責任主體，保障法規(guī)政策的有效實施,。
二是依法規(guī)范財稅支持政策,。財稅政策是促進民營經(jīng)濟發(fā)展的主要措施和重要手段，民營經(jīng)濟立法應進一步明確財稅支持政策,，將實行成熟的財稅政策上升為法律,，同時明確財稅支持政策的使用方向、使用原則,、市場化運作辦法等,。
三是規(guī)范改善融資促進的相關措施。民營經(jīng)濟促進立法應鼓勵金融機構(gòu)服務民營經(jīng)濟,，充分發(fā)揮金融機構(gòu)服務實體經(jīng)濟的功能,，高效、公平地服務民營經(jīng)濟,；國有大型商業(yè)銀行應當適當降低民營經(jīng)濟融資門檻,，為民營經(jīng)濟提供更多的金融服務；地區(qū)性中小銀行應當積極為其所在地的民營經(jīng)濟提供金融服務,。鼓勵各類金融機構(gòu)開發(fā)和提供適合民營經(jīng)濟特點的金融產(chǎn)品和服務,。此外，地方立法還應規(guī)定地方政府應對民營經(jīng)濟提供政策性信用擔保體系建設,，鼓勵各類擔保機構(gòu)為民營經(jīng)濟融資提供信用擔保服務,。
四是規(guī)范鼓勵人才科技創(chuàng)新保障政策。高級管理,、技術人才是民營經(jīng)濟發(fā)展稀缺的要素,。如何為民營經(jīng)濟提供高素質(zhì)的人才是地方民營經(jīng)濟立法的重要任務,。立法應規(guī)范民營經(jīng)濟人才保障的內(nèi)容,，提供技術管理方面的培訓制度，建立民營經(jīng)濟人力資源管理系統(tǒng),，立法完善技術創(chuàng)新服務政策,，尤其是技術發(fā)明、技術創(chuàng)新,、技術轉(zhuǎn)移,、技術推廣，以及政府支持民營經(jīng)濟技術創(chuàng)新,、對項目研究開發(fā)與技術創(chuàng)新活動的支持等方面的規(guī)定,。
五是依法保護民營經(jīng)濟合法權益。實踐中,，民營經(jīng)濟合法權益時常被侵害,，得不到有效的保護，加強對民營合法權益保護的呼聲和要求一直很高，為此,，地方民營經(jīng)濟立法應設立加強民營經(jīng)濟“權益保護”內(nèi)容,，規(guī)定保護民營經(jīng)濟各類產(chǎn)權和其他合法權益，如設立拖欠貨款及時解決條款,、規(guī)定國家機關,、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得違約拖欠民營企業(yè)的貨物、工程,、服務款項等,。將合法的涉及民營經(jīng)濟的收費、監(jiān)督檢查,、罰款等相關政策上升為法律規(guī)范,。
六是依法規(guī)范監(jiān)督檢查。這里的監(jiān)督檢查,，是指對民營經(jīng)濟服務協(xié)調(diào)指導不利,、失職行為的監(jiān)督檢查。為了加強法律法規(guī)執(zhí)行情況監(jiān)督檢查,，保障法律法規(guī)的有效實施,，依法規(guī)范民營經(jīng)濟管理部門和工作人員的服務行為。明確規(guī)定,，政府應當定期開展對民營經(jīng)濟促進工作情況的監(jiān)督檢查,，對有關項目資金、民營經(jīng)濟發(fā)展基金管理和使用情況的評估和監(jiān)督作出規(guī)定,。對強制或者變相強制民營經(jīng)濟參加考核,、評比、表彰,、培訓等活動的行為以及違法對向民營經(jīng)濟的收費,、罰款、攤派財物等行為的查處作出相關規(guī)定,。
四,、地方民營經(jīng)濟立法必須是高質(zhì)量的
習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào)，發(fā)展要高質(zhì)量,，立法也要高質(zhì)量,，要以立法高質(zhì)量保障和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。民營經(jīng)濟在法治化的市場經(jīng)濟條件下高質(zhì)量發(fā)展,，高質(zhì)量的立法是前提和基礎,。
（一）堅持黨的領導，確保正確政治方向,。習近平新時代中國特色社會主義思想是我們一切工作的行動指南,。加強新時代地方立法工作,，要深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略和中央立法決策，始終堅持正確政治方向,，把黨的領導貫徹到立法工作全過程和各方面,。支持民營經(jīng)濟發(fā)展和振興東北是黨中央確定的重大國家戰(zhàn)略，落實黨的重大戰(zhàn)略,，發(fā)揮地方立法的引領和促進作用,，必須始終堅持黨的全面領導不動搖，不斷提高立法質(zhì)量和效率,。把牢立法方向,、明確立法思路、完善法規(guī)制度,，把習近平總書記提出的一系列新理念新戰(zhàn)略新要求進一步細化,、實化、具體化,，真正把智慧和力量凝聚到貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想上來,，凝聚到全面振興全方位振興上來，凝聚到民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展上來,。
（二）針對問題立法,，通過立法解決問題。在新的起點上實現(xiàn)經(jīng)濟社會更快更好的發(fā)展,，高質(zhì)量實現(xiàn)振興目標,，要針對問題立法，立法解決實際問題,，突出民營經(jīng)濟地方立法需求的新變化,、新特征、新標準,，強化立法項目科學性,、準確性，要突出重點,、解決難點,、關注熱點。圍繞能牽動民營經(jīng)濟發(fā)展的一些重大問題,，通過民營經(jīng)濟立法，消除那些影響民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的深層次問題與矛盾,，維護民營經(jīng)濟最現(xiàn)實,、最關心、最直接的利益,，堅決防止各種損害民營經(jīng)濟發(fā)展的違法違紀行為,。
（三）堅持責權統(tǒng)一，打造公平發(fā)展環(huán)境。民營經(jīng)濟是重要的市場主體,，應有與其它主體平等的權利,、公平的發(fā)展環(huán)境。在民營經(jīng)濟地方立法中,，要改變以往比較注重公共權力的強化和公民法人義務的履行,，而在防止權力濫用和落實公民法人權利方面著力還不夠的問題，防止出現(xiàn)執(zhí)法部門權力大,、責任小,，處罰多、服務少,。為此,，在促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法上，要實現(xiàn)由義務型立法向權利型立法的轉(zhuǎn)變,，由管理型立法向服務型立法的轉(zhuǎn)變,。政府要合理定位，不能缺位,，不能越位,，更不能錯位。地方立法既要賦予政府機關必要的權力,，確保政府在創(chuàng)造平等的市場競爭環(huán)境,、協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展、完善分配制度和社會保障等領域充分發(fā)揮其公共管理職能,，又要強化對公共權力的制約,，增強公共服務職能。只有遵循這樣的立法準則,，地方民營經(jīng)濟立法才能夠建立起公正合理,、設置科學、程序嚴格,、制約有效的權力運行機制,，才能運用法律層面的制度創(chuàng)新，促進政府職能轉(zhuǎn)變,，為民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供更加便捷的公共服務,，實現(xiàn)權力與責任的統(tǒng)一，防止部門權力利益化,，部門利益通過所謂的地方立法而固化,。
（四）維護法制統(tǒng)一，堅持不抵觸有特色,。地方立法,，必須維護國家法制的統(tǒng)一,，不能與憲法、法律,、行政法規(guī)等上位法相抵觸,。促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法，雖然沒有單行的,、專門的民營經(jīng)濟促進法等上位法,，但并不意味促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法不受維護法制統(tǒng)一原則底線的約束，促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法所規(guī)范的內(nèi)容不能與相關的法律法規(guī)相抵觸,。如關于融資方面的促進措施,，不能與國家有關融資方面的法律法規(guī)相抵觸，關于保護民營經(jīng)濟產(chǎn)權的規(guī)定,，不能與國家相關的物權法,、知識產(chǎn)權法、專利法等法律法規(guī)相抵觸等,。同時地方立法還要突出地方特色這一立法特征,，充分反映地方民營經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求，著力解決本地區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)展中的現(xiàn)實問題和焦點問題,。在形式上,，不盲目追求法規(guī)的“穿衣戴帽”、體例完整,，可以采取“小切口”立法,，需要什么就規(guī)定什么，需要幾條就規(guī)定幾條,，該具體的要具體,，該細化的要細化。
（五）實行開門立法,，堅持民主立法原則,。促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法，系統(tǒng)性,、專業(yè)性很強,，同時更是一項政治性很強的工作。既要充分發(fā)揮立法工作者,、專家學者,、司法人員和行政執(zhí)法人員等專業(yè)人員的作用，更要體現(xiàn)民意,、符合民心,，走群眾路線，實行民主立法,、開門立法,，讓人民群眾對促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法活動，有廣泛參與渠道,，充分反映人民群眾的利益和意志,。在立項、起草,、論證,、提請和審議等各個環(huán)節(jié)要采取不同的公開方式，全程公開,。在公開過程中,，要注意公開的對象和范圍的代表性和廣泛性，既聽取專業(yè)人員的意見,，又注意聽取管理相對人和廣大群眾的意見,，要問需于民、問策于民,、問效于民,，做到體察民情，反映民意,，集中民智,，維護民益，以此提高地方立法的針對性,。
（六）制定配套文件,，確保法規(guī)貫徹實施。促進民營經(jīng)濟的地方立法,，以地方立法的形式規(guī)定了民營經(jīng)濟的權利,，和扶持民營經(jīng)濟發(fā)展的制度措施，為全面推進民營經(jīng)濟發(fā)展奠定了法治基礎,，但其中許多問題或措施仍有待進一步作出具體化的規(guī)定,，如民營經(jīng)濟發(fā)展基金的設立和使用管理、民營經(jīng)濟信用擔保管理,、以及特定民營經(jīng)濟稅收優(yōu)惠,、融資辦法等，需要有具體化的細則,，要及時制定配套的實施辦法,。因此，應以促進民營經(jīng)濟發(fā)展地方性法規(guī)為依據(jù),，盡快制定配套的辦法或細則,，把促進民營經(jīng)濟發(fā)展地方性法規(guī)確定的各項制度、措施落到實處,，使之形成一個科學,、完備,、有序的體系。
振興大業(yè),，使命艱巨,。民營經(jīng)濟將是振興發(fā)展的生力軍和主力軍，地方立法不可作壁上觀,。應加快地方立法,，助力營造民營經(jīng)濟發(fā)展的法治化營商環(huán)境，促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量快速發(fā)展,，打造民營經(jīng)濟“航母群”,，在遼寧振興發(fā)展的大潮中，在高質(zhì)量立法的領航護航下,，激流勇進,，行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)全面振興,、全方位振興,。（郭兆森）
