民族區(qū)域自治制度是我國的基本政治制度之一,,自治權(quán)是這項基本政治制度的核心,,各自治地方的自治民族在本行政區(qū)域內(nèi)享有廣泛的自治權(quán)利。在這個廣泛的自治權(quán)利中,,立法權(quán)是最重要的一項政治權(quán)利,。黨的十九大以來,,習(xí)近平總書記闡述了全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略,對立法工作提出了一系列新要求,,具有很強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性,。民族自治地方人大及其常委會要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)立法工作的重要論述精神,,切實(shí)用以指導(dǎo)地方立法實(shí)踐,。
民族區(qū)域自治制度的一個重要內(nèi)容就是授予民族自治地方以自治立法權(quán),,民族自治地方的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本地區(qū)少數(shù)民族的文化傳統(tǒng)和地方實(shí)際,堅持國家法律,、法規(guī)的基本原則,,制定自治條例和單行條例,通過行使自治立法權(quán),,使民族自治地方的政府權(quán)力運(yùn)行能夠照顧到當(dāng)?shù)孛褡逄厥獾恼�,、�?jīng)濟(jì)、社會,、文化,、生態(tài)需求,從而保證各民族能夠?qū)崿F(xiàn)共同繁榮,,也有利于保證法律,、法規(guī)的正確實(shí)施。
根據(jù)憲法法律的規(guī)定,,我國自治立法必須遵循國家法制統(tǒng)一原則,、體現(xiàn)民族特色原則及正確行使立法變通權(quán)原則等三大原則,這三個原則在自治立法中各自發(fā)揮不同的指導(dǎo)作用,。貫徹國家法制統(tǒng)一原則,,必須嚴(yán)格遵守法定立法權(quán)限、法定立法內(nèi)容和法定立法程序,。體現(xiàn)民族特色原則,,既是自治立法的客觀依據(jù),同時也是自治立法的立法內(nèi)容所在,。我們在清原滿族自治縣的調(diào)研結(jié)果也證實(shí),,越是能體現(xiàn)民族特色,符合本民族政治,、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)的立法,,越是有生命力和執(zhí)行力�,!稇椃ā贰ⅰ睹褡鍏^(qū)域自治法》,、《立法法》都規(guī)定,民族自治地方的自治條例,、單行條例和變通規(guī)定都可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),變通法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī)以及上級國家機(jī)關(guān)的決議,、決定、命令和指示,。
縱觀我國民族自治地方的在立法實(shí)踐,,自治立法權(quán)行使?fàn)顩r并不理想,,自治立法的數(shù)量質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求,特別是在立法協(xié)調(diào),、突出特色,、立法步伐等方面,還有較大差距,。一是立法內(nèi)容原則性,、“口號式”的規(guī)定較多,法律規(guī)范的可操作性不強(qiáng)夠,;制裁方式以行政方式為主,,命令控制型行政手段的運(yùn)用比例大大高于經(jīng)濟(jì)和其他手段;立法沒有完全立足本地區(qū)實(shí)際,,本地區(qū)特色和民族特色突出不夠,;盲目追求體系上的大而全。二是起草人員法學(xué)理論素養(yǎng),、立法技術(shù)水平有限,,立法質(zhì)量難以保證,無法從制度上克服“立法部門化,,部門法制化,,法制利益化”的傾向。三是法案到代表手中的時間短,,無法保證代表充分了解和熟悉法案的必要性,、可行性、具體條文及其合理性,、合法性和科學(xué)性等規(guī)定,,無法提出針對性強(qiáng)的修改意見。尤其是縣級(包括自治旗縣)人代會會期3天左右,,時間緊,、任務(wù)重,審議法規(guī)案的時間很倉促,,無法保證質(zhì)量,。
自治立法權(quán)得不到充分實(shí)現(xiàn),自然就不能取得較好的立法成果,,進(jìn)而也會影響民族自治地方自治權(quán)的行使,,使得國家民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性得不到很好的發(fā)揮和凸顯。因此,,本文以制定自治條例和單行條例程序的角度進(jìn)行分析探討,,提出提高民族自治立法質(zhì)量建議。
一,、充分論證立法選題立項
我們既要重視人大在起草,、審查,、審議過程中的主導(dǎo)作用,也要重視人大在立法立項,、選擇立法項目,、明確立法標(biāo)準(zhǔn)等方面的主導(dǎo)作用。
拓展立法選題征集渠道,。民族自治地方要發(fā)揮選題主動性,,就要在拓寬選題渠道上下工夫,注意廣泛收集立法題目,。人大常委會應(yīng)當(dāng)注重在日常的執(zhí)法檢查,、工作監(jiān)督、立法后評估等工作中發(fā)現(xiàn)問題,,并結(jié)合代表議案建議,、常委會組成人員意見與立法選題有機(jī)結(jié)合,提出立法建議,。建立公開征集立法項目建議的反饋和獎勵機(jī)制,,注重通過信訪、媒體等渠道,,掌握社會立法需求,。清原滿族自治縣組織代表視察生態(tài)保護(hù)工作情況時,發(fā)現(xiàn)環(huán)保意識欠缺,,植被破壞問題較多,,縣人大選定了《清原滿族自治縣森林資源保護(hù)管理條例》為立法項目。該條例施行后,,環(huán)保意識得到較大提升,,亂砍濫伐林木案件由98件降到3件,效果明顯,。
豐富立法選題的種類,。要善于從創(chuàng)新社會管理角度尋求立法項目,從關(guān)系民生的地方事務(wù)中選擇立法項目,,從重要政策和重大事件中尋求立法項目,。特別是對于不在政府申報項目范圍內(nèi)的立法項目建議,民放自治地方人大應(yīng)當(dāng)認(rèn)真梳理分析,。對人大代表或者公眾反映意見集中,、亟待立法予以解決的問題,可要求政府相關(guān)部門及時做好前期調(diào)研工作,,一旦條件成熟,即可列入計劃,。比如,,旅游業(yè)主體無照經(jīng)營,、超范圍經(jīng)營、履約不到位,、服務(wù)質(zhì)量不高問題較多,。對此,縣人大常委會選定《清原滿族自治縣紅河峽谷漂流管理條例》為立法項目,。
建立立法選題的立項制度和論證制度,。由政府部門提供立法項目,部門利益傾向不可避免,,在一定程度上影響了立法的公正性,、權(quán)威性和公信力。而由其他渠道提出的立法建議,,有的也反映了立法需求,。因此,要制定和完善立法立項制度和論證制度,。同時,,依據(jù)相關(guān)規(guī)定對立法的必要性和可行性進(jìn)行論證,確認(rèn)立法需求的真實(shí)性和急緩程度,,關(guān)系本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重大決策的項目優(yōu)先,,關(guān)系人民群眾切身利益的項目優(yōu)先,立法條件成熟的項目優(yōu)先,。
二,、重視立法前評估
有效的立法前評估,可以從源頭防止不良之法出臺,,增強(qiáng)立法的前瞻性,、科學(xué)性和可行性。
立法項目的必要性,。立法前評估作為啟動立法程序的基礎(chǔ)和前提,,是權(quán)衡立法項目利弊的關(guān)鍵。但是,,目前對所有立法項目進(jìn)行立法前評估是不成熟,、不現(xiàn)實(shí)的。鑒于立法資源稀缺和起草時間有限的實(shí)際,,要根據(jù)法案所針對的社會問題的嚴(yán)重程度,,確定起草法案的優(yōu)先順序。要衡量各法規(guī)的經(jīng)濟(jì)和社會成本效益,,將可能取得最大凈社會效益的立法項目排在首位,。
立法項目的可行性。判斷是否合法、是否協(xié)調(diào),,要將其置于一個具體的法律體系中,,既要保證上位法和下位法之間的合法性,比如行政執(zhí)法問題,,也要保證同位法之間的協(xié)調(diào)性,,地方立法規(guī)定的制度應(yīng)當(dāng)與其他同位法不存在沖突。如,,清原滿族自治縣自治條例1995年施行,,隨著《遼寧省實(shí)施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>辦法》出臺,有些規(guī)定已不適應(yīng)新的情況,。于是,,2010年12月,縣人大對《清原滿族自治縣自治條例》進(jìn)行修訂,。
立法前評估程序,。啟動評估的主體應(yīng)當(dāng)是人大及其常委會。政府相關(guān)部門在接到評估要求后,,應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行自查工作,,并將自評報告按時報送人大及其常委會。實(shí)施可分三個步驟:(1)評估主體組織或者委托評估機(jī)構(gòu)對評估對象進(jìn)行定量評估分析,;(2)在量化評估分析的基礎(chǔ)上對評價指標(biāo)作出重點(diǎn)和整體的定性分析,;(3)綜合以上定量分析和定性分析,形成評審意見和評估報告,。
三,、強(qiáng)化立法審議
制定自治條例和單行條例的整個過程中,集體審議是立法程序的核心環(huán)節(jié),,是民主立法的集中體現(xiàn),,也是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵所在�,!�
一是提高每個環(huán)節(jié)的審議質(zhì)量,。要堅持初審、一審,、二審或以上審次機(jī)制,。從民族自治地方人大立法實(shí)踐情況看,審次分工不清晰在一定程度影響了審議質(zhì)量和立法效率,,有必要明確各審次的側(cè)重點(diǎn),。要提高初審報告的質(zhì)量,點(diǎn)明法規(guī)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),,表明評價意見,,為提高審議質(zhì)量奠定基礎(chǔ),。一審側(cè)重于對立法的必要性、可行性進(jìn)行全面審議,,讓所有組成人員都有充分時間發(fā)表意見,;二審針對一審反映的難點(diǎn)問題進(jìn)行重點(diǎn)審議,側(cè)重于對立法的合法性發(fā)表意見,。二是實(shí)行條款單獨(dú)表決。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出,,法律草案重要條款可以單獨(dú)表決,。立法經(jīng)過若干次的征求意見,多次的審議和修改,,絕大多數(shù)人的意見都會趨于一致,。但是,總可能在幾個問題上意見不一致,,想讓所有人都贊成所有條款幾乎不可能,。在表決時,必然會遇到一個問題:對99%條款都是贊成的,,只對其中一個條款不贊成,,是贊成呢,還是反對,?現(xiàn)在采取“單獨(dú)表決法”,,不急于采取“一攬子表決法”,或者是在單獨(dú)表決之后再進(jìn)行一攬子表決,,就能解決這個矛盾,。“單獨(dú)表決”既能保證民主權(quán)利的行使,,又能促進(jìn)立法程序的順利推進(jìn),,具有雙重積極意義。三是實(shí)行審議實(shí)況視頻直播或文字直播常態(tài)化,。有些民族自治地方人大在這方面已開展了探索,,限于電視轉(zhuǎn)播或錄播平臺有限,無法常態(tài)化,。人大應(yīng)當(dāng)選擇社會廣泛關(guān)注,、同廣大市民切身利益密切相關(guān)的立法項目,利用網(wǎng)絡(luò),、微信等方式,,實(shí)施視頻直播或文字直播,這對提高審議質(zhì)量有大大的幫助,。
四,、加強(qiáng)立法后評估
立法后評估,,說到底是積極回應(yīng)社會關(guān)切,更好地發(fā)揮立法在表達(dá),、平衡,、調(diào)整社會利益方面的積極作用。誰評估,。現(xiàn)在各地的評估主體各具特色,,差別較大,但多數(shù)的立法后評估主體是以人大為主導(dǎo)的,,其優(yōu)勢在于權(quán)威性強(qiáng),,掌握的立法資源、社會資源豐富,,但這屬于立法后的自我評估,,自我監(jiān)督。應(yīng)建立以立法部門評估為主,,相關(guān)部門配合為輔,,廣泛引入社會力量共同參與的評估主體模式,將內(nèi)部評估與外部評估結(jié)合起來,,實(shí)現(xiàn)評估主體的多元化,。評估誰。所有的自治條例和單行條例都可以成為評估對象,,但立法后評估需要大量的時間,、人力和財力,不加選擇的評估意義不大,。選擇評估對象時,,既要考慮立法工作的現(xiàn)實(shí)需要,又要考慮開展立法后評估工作的基礎(chǔ),;既要考慮社會關(guān)注的程度,,又要考慮評估工作對執(zhí)法工作產(chǎn)生的影響。通常來講,,條例在其頒布的三年后應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行立法后評估,,并且遵循一定的先后順序。評估結(jié)果運(yùn)用,。立法后評估一定要與法規(guī)的清理,、修改和廢止相結(jié)合,使之成為立法活動的延伸及條例制定與修改的橋梁,,可以為法規(guī)的修改,、廢止提供重要依據(jù)。