民族區(qū)域自治制度是我國的基本政治制度之一，自治權是這項基本政治制度的核心，各自治地方的自治民族在本行政區(qū)域內享有廣泛的自治權利。在這個廣泛的自治權利中，立法權是最重要的一項政治權利。黨的十九大以來，習近平總書記闡述了全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，對立法工作提出了一系列新要求，具有很強的針對性和指導性。民族自治地方人大及其常委會要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深刻領會習近平總書記關于加強立法工作的重要論述精神，切實用以指導地方立法實踐。
民族區(qū)域自治制度的一個重要內容就是授予民族自治地方以自治立法權，民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會可以根據本地區(qū)少數民族的文化傳統(tǒng)和地方實際，堅持國家法律、法規(guī)的基本原則，制定自治條例和單行條例，通過行使自治立法權，使民族自治地方的政府權力運行能夠照顧到當地民族特殊的政治、經濟、社會、文化、生態(tài)需求，從而保證各民族能夠實現共同繁榮，也有利于保證法律、法規(guī)的正確實施。
根據憲法法律的規(guī)定，我國自治立法必須遵循國家法制統(tǒng)一原則、體現民族特色原則及正確行使立法變通權原則等三大原則，這三個原則在自治立法中各自發(fā)揮不同的指導作用。貫徹國家法制統(tǒng)一原則，必須嚴格遵守法定立法權限、法定立法內容和法定立法程序。體現民族特色原則，既是自治立法的客觀依據，同時也是自治立法的立法內容所在。我們在清原滿族自治縣的調研結果也證實，越是能體現民族特色，符合本民族政治、經濟和文化特點的立法，越是有生命力和執(zhí)行力。《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《立法法》都規(guī)定,民族自治地方的自治條例、單行條例和變通規(guī)定都可以依照當地民族的特點,變通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及上級國家機關的決議、決定、命令和指示。
縱觀我國民族自治地方的在立法實踐，自治立法權行使狀況并不理想，自治立法的數量質量都遠遠不能適應民族自治地方經濟社會發(fā)展的需求，特別是在立法協(xié)調、突出特色、立法步伐等方面，還有較大差距。一是立法內容原則性、“口號式”的規(guī)定較多，法律規(guī)范的可操作性不強夠；制裁方式以行政方式為主，命令控制型行政手段的運用比例大大高于經濟和其他手段；立法沒有完全立足本地區(qū)實際，本地區(qū)特色和民族特色突出不夠；盲目追求體系上的大而全。二是起草人員法學理論素養(yǎng)、立法技術水平有限，立法質量難以保證，無法從制度上克服“立法部門化，部門法制化，法制利益化”的傾向。三是法案到代表手中的時間短，無法保證代表充分了解和熟悉法案的必要性、可行性、具體條文及其合理性、合法性和科學性等規(guī)定，無法提出針對性強的修改意見。尤其是縣級(包括自治旗縣)人代會會期3天左右，時間緊、任務重，審議法規(guī)案的時間很倉促，無法保證質量。
自治立法權得不到充分實現，自然就不能取得較好的立法成果，進而也會影響民族自治地方自治權的行使，使得國家民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性得不到很好的發(fā)揮和凸顯。因此，本文以制定自治條例和單行條例程序的角度進行分析探討，提出提高民族自治立法質量建議。
一、充分論證立法選題立項
我們既要重視人大在起草、審查、審議過程中的主導作用，也要重視人大在立法立項、選擇立法項目、明確立法標準等方面的主導作用。
拓展立法選題征集渠道。民族自治地方要發(fā)揮選題主動性，就要在拓寬選題渠道上下工夫，注意廣泛收集立法題目。人大常委會應當注重在日常的執(zhí)法檢查、工作監(jiān)督、立法后評估等工作中發(fā)現問題，并結合代表議案建議、常委會組成人員意見與立法選題有機結合，提出立法建議。建立公開征集立法項目建議的反饋和獎勵機制，注重通過信訪、媒體等渠道，掌握社會立法需求。清原滿族自治縣組織代表視察生態(tài)保護工作情況時，發(fā)現環(huán)保意識欠缺，植被破壞問題較多，縣人大選定了《清原滿族自治縣森林資源保護管理條例》為立法項目。該條例施行后，環(huán)保意識得到較大提升，亂砍濫伐林木案件由98件降到3件，效果明顯。
豐富立法選題的種類。要善于從創(chuàng)新社會管理角度尋求立法項目，從關系民生的地方事務中選擇立法項目，從重要政策和重大事件中尋求立法項目。特別是對于不在政府申報項目范圍內的立法項目建議，民放自治地方人大應當認真梳理分析。對人大代表或者公眾反映意見集中、亟待立法予以解決的問題，可要求政府相關部門及時做好前期調研工作，一旦條件成熟，即可列入計劃。比如，旅游業(yè)主體無照經營、超范圍經營、履約不到位、服務質量不高問題較多。對此，縣人大常委會選定《清原滿族自治縣紅河峽谷漂流管理條例》為立法項目。
建立立法選題的立項制度和論證制度。由政府部門提供立法項目，部門利益傾向不可避免，在一定程度上影響了立法的公正性、權威性和公信力。而由其他渠道提出的立法建議，有的也反映了立法需求。因此，要制定和完善立法立項制度和論證制度。同時，依據相關規(guī)定對立法的必要性和可行性進行論證，確認立法需求的真實性和急緩程度，關系本地區(qū)經濟和社會發(fā)展重大決策的項目優(yōu)先，關系人民群眾切身利益的項目優(yōu)先，立法條件成熟的項目優(yōu)先。
二、重視立法前評估
有效的立法前評估，可以從源頭防止不良之法出臺，增強立法的前瞻性、科學性和可行性。
立法項目的必要性。立法前評估作為啟動立法程序的基礎和前提，是權衡立法項目利弊的關鍵。但是，目前對所有立法項目進行立法前評估是不成熟、不現實的。鑒于立法資源稀缺和起草時間有限的實際，要根據法案所針對的社會問題的嚴重程度，確定起草法案的優(yōu)先順序。要衡量各法規(guī)的經濟和社會成本效益，將可能取得最大凈社會效益的立法項目排在首位。
立法項目的可行性。判斷是否合法、是否協(xié)調，要將其置于一個具體的法律體系中，既要保證上位法和下位法之間的合法性，比如行政執(zhí)法問題，也要保證同位法之間的協(xié)調性，地方立法規(guī)定的制度應當與其他同位法不存在沖突。如，清原滿族自治縣自治條例1995年施行，隨著《遼寧省實施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>辦法》出臺，有些規(guī)定已不適應新的情況。于是，2010年12月，縣人大對《清原滿族自治縣自治條例》進行修訂。
立法前評估程序。啟動評估的主體應當是人大及其常委會。政府相關部門在接到評估要求后，應當及時進行自查工作，并將自評報告按時報送人大及其常委會。實施可分三個步驟：（1）評估主體組織或者委托評估機構對評估對象進行定量評估分析；（2）在量化評估分析的基礎上對評價指標作出重點和整體的定性分析；（3）綜合以上定量分析和定性分析，形成評審意見和評估報告。
三、強化立法審議
制定自治條例和單行條例的整個過程中，集體審議是立法程序的核心環(huán)節(jié)，是民主立法的集中體現，也是保證立法質量的關鍵所在。
一是提高每個環(huán)節(jié)的審議質量。要堅持初審、一審、二審或以上審次機制。從民族自治地方人大立法實踐情況看，審次分工不清晰在一定程度影響了審議質量和立法效率，有必要明確各審次的側重點。要提高初審報告的質量，點明法規(guī)的關鍵節(jié)點，表明評價意見，為提高審議質量奠定基礎。一審側重于對立法的必要性、可行性進行全面審議，讓所有組成人員都有充分時間發(fā)表意見；二審針對一審反映的難點問題進行重點審議，側重于對立法的合法性發(fā)表意見。二是實行條款單獨表決。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法律草案重要條款可以單獨表決。立法經過若干次的征求意見，多次的審議和修改，絕大多數人的意見都會趨于一致。但是，總可能在幾個問題上意見不一致，想讓所有人都贊成所有條款幾乎不可能。在表決時，必然會遇到一個問題：對99%條款都是贊成的，只對其中一個條款不贊成，是贊成呢，還是反對？現在采取“單獨表決法”，不急于采取“一攬子表決法”，或者是在單獨表決之后再進行一攬子表決，就能解決這個矛盾。“單獨表決”既能保證民主權利的行使，又能促進立法程序的順利推進，具有雙重積極意義。三是實行審議實況視頻直播或文字直播常態(tài)化。有些民族自治地方人大在這方面已開展了探索，限于電視轉播或錄播平臺有限，無法常態(tài)化。人大應當選擇社會廣泛關注、同廣大市民切身利益密切相關的立法項目，利用網絡、微信等方式，實施視頻直播或文字直播，這對提高審議質量有大大的幫助。
四、加強立法后評估
立法后評估，說到底是積極回應社會關切，更好地發(fā)揮立法在表達、平衡、調整社會利益方面的積極作用。誰評估。現在各地的評估主體各具特色，差別較大，但多數的立法后評估主體是以人大為主導的，其優(yōu)勢在于權威性強，掌握的立法資源、社會資源豐富，但這屬于立法后的自我評估，自我監(jiān)督。應建立以立法部門評估為主，相關部門配合為輔，廣泛引入社會力量共同參與的評估主體模式，將內部評估與外部評估結合起來，實現評估主體的多元化。評估誰。所有的自治條例和單行條例都可以成為評估對象，但立法后評估需要大量的時間、人力和財力，不加選擇的評估意義不大。選擇評估對象時，既要考慮立法工作的現實需要，又要考慮開展立法后評估工作的基礎；既要考慮社會關注的程度，又要考慮評估工作對執(zhí)法工作產生的影響。通常來講，條例在其頒布的三年后應當對其進行立法后評估，并且遵循一定的先后順序。評估結果運用。立法后評估一定要與法規(guī)的清理、修改和廢止相結合，使之成為立法活動的延伸及條例制定與修改的橋梁，可以為法規(guī)的修改、廢止提供重要依據。
